黨的十九大作出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策，2018年的中央一號文件對鄉(xiāng)村振興立法提出明確要求，制定《鄉(xiāng)村振興促進法》已列入十三屆全國人大常委立法規(guī)劃。如何把鄉(xiāng)村振興政策法定化，以良法促進發(fā)展、保障善治？國外一些國家在鄉(xiāng)村振興立法方面的具體做法和成功經(jīng)驗值得我們借鑒。

　　日 本

　　日本鄉(xiāng)村振興立法主要有三個特點。一是制定專門法律。早在1952年，日本即頒布《農(nóng)村、山村、漁村通電促進法》，之后又陸續(xù)出臺《離島振興法》《山村振興法》《町村合并促進法》《農(nóng)業(yè)振興地域整備法》《半島振興法》等促進農(nóng)村地區(qū)、特別是落后山區(qū)發(fā)展的法律，以縮小區(qū)域差距，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。二是將鄉(xiāng)村振興確立為農(nóng)業(yè)基本法的基本理念。1999年，日本以《食品·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》取代1961年制定的《農(nóng)業(yè)基本法》。新法將“農(nóng)村振興”確立為基本理念，強調(diào)既要通過二三產(chǎn)業(yè)的帶動提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，又要完善農(nóng)村地區(qū)的觀光、教育、社保體系，加強城鄉(xiāng)間人口流動與文化交流。三是將鄉(xiāng)村振興的政策上升到其他具體法律中。在生態(tài)保護方面，制定《家畜排泄物法》《持續(xù)農(nóng)業(yè)法》《有機農(nóng)業(yè)促進法》《農(nóng)山漁村休閑法》等法律。在三產(chǎn)融合方面，制定《六次產(chǎn)業(yè)化·地產(chǎn)地銷法》《股份公司農(nóng)林漁業(yè)增長產(chǎn)業(yè)化支援機構法》《工農(nóng)商協(xié)作促進法》《中小企業(yè)信用保險法》等法律。在加大農(nóng)業(yè)投入方面，制定《農(nóng)村現(xiàn)代化資金促進法》《農(nóng)業(yè)改良資金促進法》《低開發(fā)地區(qū)工業(yè)開發(fā)優(yōu)惠法》《農(nóng)村地區(qū)引進工業(yè)促進法》《工業(yè)重新布局促進法》等法律。

　　美 國

　　美國沒有制定專門的鄉(xiāng)村振興法，有關鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)法案里。2008年以前，美國農(nóng)業(yè)法案主要圍繞對加強基礎設施建設、就業(yè)創(chuàng)造及科學研究方面予以支持，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供基礎性動力。近年來，農(nóng)業(yè)法案越來越關注對鄉(xiāng)村發(fā)展的引導扶持以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。《2014年新農(nóng)業(yè)法案》對建設宜居宜業(yè)的農(nóng)村居住社區(qū)、培育增進互信的農(nóng)村合作組織、發(fā)展興旺發(fā)達的農(nóng)村多元經(jīng)濟、創(chuàng)新促進發(fā)展的農(nóng)村資源環(huán)境保護工作等進行規(guī)范?！?018年農(nóng)業(yè)提升法案》繼續(xù)加強了一系列農(nóng)村發(fā)展舉措，對農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)建設、可持續(xù)發(fā)展、資源保護項目的投入等方面作出具體規(guī)定。

　　法 國

　　法國鄉(xiāng)村振興立法對鄉(xiāng)村地區(qū)擺脫困境、走向復興起到了積極引導作用。一方面，在農(nóng)業(yè)基本法中強調(diào)農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)的平等性地位?！掇r(nóng)業(yè)指導法》作為法國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的指導性立法措施，確立了“一體化農(nóng)業(yè)”制度，把農(nóng)業(yè)與同農(nóng)業(yè)相關的工業(yè)、商業(yè)、運輸、信貸等部門結合起來，組成利益共同體，促進了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造和工農(nóng)業(yè)之間的融合與發(fā)展。近年來，為了與歐盟最新的涉及農(nóng)村發(fā)展的法律指令相銜接，法國國民議會再次修改《農(nóng)業(yè)指導法》，明確提出要在法國建設一個經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益并重的可持續(xù)發(fā)展的多功能農(nóng)業(yè)。另一方面，強調(diào)倡導多樣化的鄉(xiāng)村功能，注重因村施策。頒布《鄉(xiāng)村整治規(guī)劃》《地區(qū)發(fā)展契約》等針對鄉(xiāng)村地區(qū)的整治規(guī)劃，推動鄉(xiāng)村向功能和人口多元化方向發(fā)展。1995年頒布《地域規(guī)劃和發(fā)展指導法》創(chuàng)立了“鄉(xiāng)村復興區(qū)”，規(guī)定為落后鄉(xiāng)村地區(qū)有關領域的創(chuàng)業(yè)活動提供長期稅收優(yōu)惠。2005年出臺《鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展法》，以立法形式明確了為“卓越鄉(xiāng)村”提供發(fā)展資助，旨在將鄉(xiāng)村特性轉(zhuǎn)化為地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢。

　　啟示

　　盡管國外的鄉(xiāng)村振興立法呈現(xiàn)出不同形式，內(nèi)容也各有側(cè)重，但總的來說，還是可以從中發(fā)現(xiàn)一些共同特點和規(guī)律。一是高度重視鄉(xiāng)村振興立法，形成完備的法律體系。從時間上看，各國都是早在幾十年前就開始在鄉(xiāng)村振興領域布局立法，有些國家在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以前就頒布了振興鄉(xiāng)村的法律；從法律數(shù)量和層次看，基本上都形成了數(shù)量龐大的法律群，為確保法律便于實施，法律常附有詳細的配套規(guī)定。二是內(nèi)容全面，與時俱進。各國鄉(xiāng)村振興立法的整體趨勢是內(nèi)涵越來越豐富，逐漸從重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展，從重視經(jīng)濟發(fā)展到越來越重視綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，基本形成了包含產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村發(fā)展、農(nóng)民權益保護等多方面法律法規(guī)體系。三是重視農(nóng)業(yè)投入立法，建立完善投入機制。美國的農(nóng)業(yè)法案實質(zhì)上就是農(nóng)業(yè)撥款法，即通過立法形式明確投資比例、投資數(shù)量、政府投資的條件和程序等。日本通過立法，明確投資項目、數(shù)量、比例、貸款數(shù)量、利率等。

　　研究制定鄉(xiāng)村振興促進法是今后一個時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法的一件大事。借鑒國外鄉(xiāng)村振興立法的經(jīng)驗，將對我國的鄉(xiāng)村振興立法起到積極的促進作用。

　　一是鄉(xiāng)村振興促進法的主要內(nèi)容要緊扣“五大振興”。目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域共制定現(xiàn)行有效法律15部、行政法規(guī)28部、部門規(guī)章148部、地方性農(nóng)業(yè)法規(guī)規(guī)章600余部，以《農(nóng)業(yè)法》為核心的農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系逐步構建，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟管理總體上實現(xiàn)了有法可依。但這些規(guī)定大多側(cè)重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)村發(fā)展方面的規(guī)定還有所欠缺。制定鄉(xiāng)村振興促進法，發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用，需要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，構建產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、生態(tài)保護、文化傳承、組織建設的制度體系。

　　二是構建完整的支持保護體制機制?；谖覈r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板問題突出的現(xiàn)實國情，必須通過立法加大支持保護力度。原有的農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法對農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展理念的體現(xiàn)力度較弱，支持保護措施“少”、措施“虛”、約束“軟”。因此，應當在鄉(xiāng)村振興促進法中專章規(guī)定保障措施，一方面，從財政投入、資金引導、土地出讓金、金融服務、農(nóng)業(yè)保險、用地保障、基礎設施建設、公共服務等角度，構建全面的支持保護體制機制。另一方面，制度設計要更具約束力和可操作性，比如，對財政支農(nóng)投入的比例、土地出讓金用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的比例，應當作出明確要求，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展提供有力支撐。

　　三是建立健全鄉(xiāng)村振興立法體系。鄉(xiāng)村振興促進法與農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域的其他法律密切相關，與農(nóng)業(yè)法等法律法規(guī)相比，鄉(xiāng)村振興促進法理念更新、范圍更寬、層次更高、內(nèi)容更全，應當是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的“小憲法”。因此，應當將鄉(xiāng)村振興促進法定位于農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律的升級版，一方面，制定鄉(xiāng)村振興促進法的過程中要明確基本方向，建立基本制度，解決主要矛盾，反映新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新任務、新要求，對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村一般性管理制度或已經(jīng)有明確規(guī)定的內(nèi)容，可由相關法律法規(guī)予以規(guī)范，不再重復。另一方面，要對現(xiàn)行有效的農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律法規(guī)進行梳理，協(xié)調(diào)做好相關法律法規(guī)的立改廢釋工作，完善配套實施細則，多角度、多層次解決鄉(xiāng)村振興發(fā)展的法律規(guī)范問題。